政策和制度是環(huán)境管理的重要工具，但二者并沒有統(tǒng)一的定義和使用上的嚴(yán)格限制，也不存在哪一個(gè)大、哪一個(gè)小的問題。當(dāng)一種政策上升到法律層面且具有相對固定的、規(guī)范化要求時(shí)，可以理解為是一種制度。在政策的指導(dǎo)下可以制訂制度，而為了完善制度也可以根據(jù)需要出臺(tái)政策。如“誰污染誰治理”被稱為是中國環(huán)境管理上的“三大政策”之一。根據(jù)這個(gè)政策，在法律中規(guī)定了對排污企業(yè)強(qiáng)制執(zhí)行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度。但當(dāng)火電廠排放標(biāo)準(zhǔn)不斷趨嚴(yán)，給已經(jīng)滿足了行政許可的老電力企業(yè)造成新的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)時(shí)，國家會(huì)通過出臺(tái)脫硫電價(jià)政策補(bǔ)償給企業(yè)。因此，制度和政策有時(shí)可以通用、混用，為減少歧義，本文所指的制度或政策無特別說明時(shí)可以互換、混用。當(dāng)前，中國對大氣污染物控制的政策和制度，有污染物總量控制、排放標(biāo)準(zhǔn)、部分地區(qū)實(shí)施的排污許可證管理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)保綜合規(guī)劃及單項(xiàng)規(guī)劃、環(huán)保限期治理、排污收費(fèi)等。而且，排污權(quán)有償使用、排污權(quán)交易、環(huán)境稅等政策工具也在試行、研究或者制訂之中。在眾多的環(huán)保政策制度中，有些在理論上不明確、實(shí)踐效果差；有些單純從一種理論上可以得到解釋，從國外的實(shí)踐中也可得到證明，但當(dāng)多種政策并行于一種環(huán)境問題時(shí)，或者使用條件不具備時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)交叉、打架的現(xiàn)象。政策制度間的不協(xié)調(diào)、不配套、不僅沒有達(dá)到應(yīng)有的環(huán)境保護(hù)效果，而且極大增加了行政成本和企業(yè)成本。主要污染物總量控制、排放標(biāo)準(zhǔn)及排污許可證制度對于火電廠的環(huán)境管理來說影響重大。

我國實(shí)行的主要大氣污染物排放總量控制制度總體上來說是失當(dāng)?shù)?，因?yàn)槔碚撋险静蛔?，?shí)踐上不可能做好也沒有做好。理論上不支持是基于三個(gè)方面，一是因?yàn)榕欧趴偭康淖兓c環(huán)境質(zhì)量的改善是非線性關(guān)系，即幾乎所有的污染物(如二氧化硫、氮氧化物、煙塵、COD等)對環(huán)境質(zhì)量的影響與區(qū)域、氣象、大氣和水環(huán)境等要素相關(guān)，也與污染源的位置和排放方式(如低源、面源、高架源等)有關(guān)，而污染物總量由權(quán)力機(jī)構(gòu)制定一個(gè)消減目標(biāo)來自上而下的分配體現(xiàn)不出非線性關(guān)系，所以即使總量減排了環(huán)境質(zhì)量卻得不到改善甚至惡化的情況是會(huì)發(fā)生的，“十一五”二氧化硫的總量減排就說明了這一點(diǎn)。“十一五”期間全國二氧化硫減排10%的任務(wù)是完成了，但卻是由電力一家減排20%以上的任務(wù)，完成了全國的任務(wù)。

由于電力排放和擴(kuò)散的特點(diǎn)，根據(jù)科學(xué)測算同樣的大氣污染物排放量，電力排放對環(huán)境影響要小得多。換句話說，除了電力以外的部分，二氧化硫還是增加的，而且越?jīng)]有污染控制設(shè)施的散煤，由于總量控制對他們效力不大，二氧化硫排放越多，對環(huán)境質(zhì)量的影響越大。二是總量控制是粗放式管理方式，如是以年排放為考核單位時(shí)間太長反饋太遲，再如通過層層分解，而不是由環(huán)境質(zhì)量需要來決定總量等等，與精細(xì)化、精確化的污染控制要求格格不入。三是環(huán)境污染是眾多不同源、不同污染物共同造成的結(jié)果，而排放標(biāo)準(zhǔn)就是對污染源或者某種工藝的不同特性來確定污染物種類和數(shù)量(最高限值)的，比主要污染物總量控制涉及的污染物種類多得多。且“主要污染物”與“次要污染物”對不同的地區(qū)、不同的污染源而言顯然是不同的，且“主要”與“次要”也是相對的，有時(shí)是可以相互轉(zhuǎn)化的，如某一地區(qū)某一時(shí)間二氧化硫是主要污染物，而另一地區(qū)氮氧化物是主要的，而有些地方建筑揚(yáng)塵卻是主要的，把某種污染物確定為全國統(tǒng)一的主要污染物不是太粗放了嗎?因此，污染物治理的思路是全面控制、綜合防治，因地制宜，而不是表面上的抓“主”放“次”，更不能在全國層面上抓主要污染物控制。我國環(huán)境污染的問題呈現(xiàn)出的“摁下一個(gè)葫蘆起了多個(gè)瓢”的窘境及嚴(yán)重霧霾給出的深刻教訓(xùn)必須牢牢汲取。

每年的總量核定浪費(fèi)了很多行政資源，同時(shí)花費(fèi)了企業(yè)巨大的精力。以燃煤電廠為例，總量核定脫硫效率目前仍最高在90%左右(前幾年在80~85%)，而多數(shù)燃煤電廠按達(dá)標(biāo)排放要求脫硫效率要超過95%?？偭靠刂谱鳛榕盼蹤?quán)交易的基礎(chǔ)在我國已經(jīng)不復(fù)存在。美國在上世紀(jì)末實(shí)施的總量控制手段主要是用于排污權(quán)交易的，尤其是在部分電廠沒有脫硫裝置時(shí)，排污權(quán)交易能夠?qū)崿F(xiàn)污染物減排成本最小化，如美國目前仍然還有近30%的電廠未安裝脫硫設(shè)施。但是，我國燃煤電廠已全部加裝脫硫裝置，加之排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)是世界最嚴(yán)，排污權(quán)交易的空間已經(jīng)不存在了，已無法實(shí)現(xiàn)成本最小化的目的，實(shí)施排污權(quán)交易僅是口號(hào)而已。

排放標(biāo)準(zhǔn)是我國一項(xiàng)行之有效的處于基礎(chǔ)地位和具有核心性質(zhì)環(huán)境保護(hù)制度，也是世界各國通行而有效的做法。對于常規(guī)污染的控制(如二氧化硫、氮氧化物、煙塵)，世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對排放標(biāo)準(zhǔn)的制、修訂主要是根據(jù)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件來制定，而發(fā)展階段不同所采用的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件的尺度也不同。從有利于環(huán)境的角度，現(xiàn)在均采用先進(jìn)的最佳可行技術(shù)(BAT)來制定排放標(biāo)準(zhǔn)。而我國比起B(yǎng)AT原則要求還要嚴(yán)格，因?yàn)椴粌H要考慮技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件，而且要考慮環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國的排放標(biāo)準(zhǔn)可以作為并應(yīng)該作為以改善環(huán)境質(zhì)量為目的的主要環(huán)保管理手段。排放標(biāo)準(zhǔn)的總體嚴(yán)格對于當(dāng)前嚴(yán)重環(huán)境污染的狀況來說是需要的，但過度的嚴(yán)格，如全面超低排放的要求會(huì)欲速則不達(dá)，而且失去了基本的科學(xué)性。